2021年4月9日，省水利厅印发《广东省水利厅关于行政处罚自由裁量权的适用规则》《广东省水利厅关于行政处罚的裁量基准（河道采砂类）》（以下分别简称《裁量规则》《裁量基准》）。现就有关内容解读如下：

　　一、制定背景 

　　2019年7月1日，新修订的《广东省河道采砂管理条例》（以下简称《采砂条例》）开始实施，粤水规范字〔2017〕2号印发的《广东省水利厅关于行政处罚的裁量基准（河道采砂类）》已不适用《采砂条例》的有关规定。为此，省水利厅重新编制了《广东省水利厅关于行政处罚的裁量基准（河道采砂类）》。《广东省水利厅关于行政处罚自由裁量权的适用规则》此次未作修改，继续适用。 

　　二、适用范围

　　根据《裁量规则》第二条规定，《裁量规则》和《裁量基准》适用于本省行政区域内各级水行政主管部门或其委托实施行政处罚的组织作出行政处罚行使自由裁量权时适用，同时规定已经自行制定裁量权基准制度的地区可自主选择适用，但应当保持执行裁量基准制度的连贯性和统一性，选定了一个裁量制度后，则不能随意变换。

　　已选择适用2017年《广东省水利厅关于行政处罚的裁量基准（河道采砂类）》的各级水行政主管部门或者其委托实施行政处罚的组织，应相应适用本次制定并颁布实施的《裁量基准》进行行政处罚裁量。

　　三、新编制的《裁量基准》的主要变化特点

　　（一）形式更为直观便利。

　　为了直观呈现裁量基准内容，提高执法人员适用便利，《裁量基准》采用表格形式，并进行编码。编码以阿拉伯数字表示，分五级编码，编码含义举例如下：

　　一级编码1：河道采砂类裁量基准；

　　二级编号11：裁量基准的第一类违法行为“11.无河道采砂许可证采砂”；

　　三级编码112：“11.无河道采砂许可证采砂”的第二个裁量因素“112.非法采砂作业工具种类、数量及采砂作业能力”；

　　四级编码1121：第二个裁量因素“112.非法采砂作业工具种类、数量及采砂作业能力”的第一类裁量标准“1121.利用挖掘机非法采砂的，按挖掘机斗容大小进行裁量”；

　　五级编码11211：第一类裁量标准“1121.利用挖掘机非法采砂的，按挖掘机斗容大小进行裁量”的第一个具体裁量情形“11211.斗容在1立方米以下的，处五万元罚款；”。

　　（二）内容更切合执法工作实际

　　《裁量基准》根据《采砂条例》规定的行政处罚事项，规定了九类违法行为的行政处罚裁量标准，并对每一类违法行为，规定了法律依据、处罚依据，同时区分确定的行政措施和可裁量的行政措施，明确了可裁量行政措施的裁量因素及裁量标准，具体内容如下：

　　一是规定了无河道采砂许可证采砂行政处罚事项的裁量标准。首先，明确以非法采砂量进行裁量，非法采砂量对应国家河砂资源的损失数量，该裁量因素反映非法采砂行为带来的直接损害后果。其次，规定以非法采砂作业工具种类、数量及采砂作业能力进行裁量。由于非法采砂的社会危害性主要体现在破坏河势稳定、危害防洪安全，不同采砂作业方式（如铲车、射流船、自吸船、抓斗船等）、作业能力（如作业工具的数量、功率等）、作业区域（如禁采区、可采区等）、作业时间（如禁采期、禁止采砂时段等）等带来的社会危害性不同，因此《裁量基准》区分非法采砂作业工具种类，按照采砂作业工具的功率、斗容等进行裁量。再次，规定对于可同时适用非法采砂量、非法采砂作业工具种类、数量及采砂作业能力标准的，按标准较高的进行裁量。其中采砂人超过河道采砂许可证规定的期限采砂的，按无河道采砂许可证采砂进行处罚及裁量。

　　二是规定了不按照河道采砂许可证规定采砂或者在禁采期、禁止采砂作业的时段采砂行政处罚事项的裁量标准。首先，根据河道采砂许可证记载内容，区分采砂人超出河道采砂许可证规定的采砂范围采砂、超过河道采砂许可证规定的控制采砂量采砂、不按照河道采砂许可证规定的作业方式采砂、不按照河道采砂许可证规定的作业工具及其数量、规模控制等采砂、不按照河道采砂许可证规定的卸砂点卸砂的不同行为模式，分别根据超出控制范围的距离、超过的控制采砂量、变更后作业方式单位时间采砂量变更幅度、变更后作业工具的功率或规模、不按照规定卸砂点卸砂的次数进行裁量。其次，对于在禁采期和禁采时段采砂的行为，区分是否并存采砂人超出河道采砂许可证规定的采砂范围采砂等五种情形中任一情形进行裁量，以确保不同裁量因素下裁量处罚结果保持一致。再次，规定同时出现数种不按照河道采砂许可证规定采砂情形时，罚款数额累加计算（最高不超过五十万元）。最后，根据《采砂条例》第四十二条第一款中“……情节严重的，并处二十万元以上五十万元以下罚款，并吊销河道采砂许可证；……”的内容，为确保适用合法性，强调罚款数额为二十万元以上时，应当并处吊销河道采砂许可证。

　　三是规定了在河道管理范围内违法运输河砂行政处罚事项的裁量标准。首先，根据违法运输河砂量进行裁量，体现了罚过相当原则。其次，针对“运载数量明显不符合河砂合法来源证明记载数量的”处罚裁量，先对“明显不符合”进行界定，规定运载河砂数量超过河砂合法来源证明记载数量5%以内的，不予行政处罚。明确了罚与不罚的界限，再以超运量进行裁量。

　　四是规定了监理单位及其监理人员与采砂人、运砂人串通，弄虚作假，损害国家利益或者社会公共利益行政处罚事项的裁量标准，并按照造成河砂资源损失的方量进行裁量。

　　五是规定了伪造、变造河道采砂许可证，或者以买卖、出租、出借等方式非法转让河道采砂许可证行政处罚事项的裁量标准。规定按照变造、出借、买卖和出租等行为方式，结合造成河砂资源损失方量进行裁量，不同行为方式体现了违法行为当事人主观恶意程度，河砂资源损失方量体现了危害后果。

　　六是规定在防洪吹填加固堤防、清淤、疏浚、整治河道和航道等活动批准方案规定的工程平面控制和高程控制范围外采砂，或者所采河砂不按照经批准的方案进行处置行政处罚事项的裁量标准。对于该处罚事项，《采砂条例》第四十二条第二款规定依照“不按照河道采砂许可证采砂”的法律责任规定处理。《裁量基准》相应参考“不按照河道采砂许可证采砂”的裁量因素裁量，由于《采砂条例》第四十二条第二款仅规定对“在批准方案规定的工程平面控制和高程控制范围外采砂”“所采河砂不按照经批准的方案进行处置”两种行为进行处罚，因此本项仅对该两类行为，分别以超出控制范围的距离和所采河砂不按照经批准的方案进行处置的次数进行裁量。

　　七是规定采砂船舶未在作业区或者指定的停泊区停泊、无正当理由擅自离开作业区或者指定的停泊区行政处罚事项的裁量标准。违反采砂船舶指定停泊制度，未在指定停泊区停泊或者擅自离开的危害性，除破坏指定停泊管理秩序以外，更在于随机盗采河砂几率增加，因此责令限期到达作业区或者指定的停泊区后，逾期不到达的，以逾期到达的天数进行裁量。

　　八是规定采砂人、采砂船舶所有人或者经营人拒绝配合安装采砂专用监控设备或者损毁设备，妨碍设备正常运行行政处罚事项的裁量标准。行为人拒绝配合安装的不同行为方式，如消极不配合、设置障碍、暴力威胁等抗拒安装等、对强制安装采砂专用监控设备的执法秩序产生不同程度的危害，因此本项根据行为方式进行裁量。同时妨碍采砂专用监控设备运行的时间越长，采砂船舶处于无技术监控措施的状态就越久，非法采砂的几率增加，因此，本项对于损毁设备，妨碍设备正常运行的，同时以损毁程度和妨碍设置正常运行的时间裁量。

　　九是规定了拒绝或者阻碍监督检查人员依法执行职务行政处罚事项裁量标准。根据行为方式、次数和损害后果综合裁量，行为方式不同，对执法秩序的冲击程度，所带来的不良示范效应不同，因此罚款数额应有不同。

相关链接：广东省水利厅关于印发《广东省水利厅关于行政处罚自由裁量权的适用规则》《广东省水利厅关于行政处罚的裁量基准（河道采砂类）》的通知